【www.463.com】国务院发布《关于严格控制新设行政许可的通知》,作出行政许可决定的行政机关或者上级行政机关

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自颁布实施《行政许可法》以来,各地方、各部门的行政管理理念发生了积极的转变,不合理的行政许可和行政审批项目大幅度减少,滥设行政许可的状况得到了控制。但同时也应该看到,在贯彻实施《行政许可法》的过程中,还存在一些不容忽视的问题,当前尤其要防止在日常监管和执法中变相设定“许可”的几种情形。
以“备案”变相设定许可
备案审查是指依法承担备案义务的单位或个人,在法定期限内按照法定程序,将有关材料报送行政机关存档备查。它与作为事前控制手段的行政许可不同,属于事后监督,未经备案并不影响备案义务主体开始从事某种行为。但在实践中,在某些行政审批项目已经被国务院取消的情况下,一些地方性文件却规定:未经报送主管部门备案不得从事某种活动,违者将被处以罚款。譬如,个别地方目前仍然规定:农业订单合同、商品购房合同必须进行硬性报备,否则将被列为整治规范的对象。这种备案制度已经变相为一种行政许可了。
以“年检”变相设定许可
根据《行政许可法》的规定,年检是行政机关对被许可人是否依法从事有关行政许可事项活动的监督检查手段,其本身并不是行政许可,不能适用《行政许可法》第三十二条关于处理行政许可申请的规定。在实施企业年检中,要防止扩大年检范围、将年检变相为行政许可的现象出现。但个别地方在实施企业年检中,违反有关法规的规定,让相关行政部门搭“便利车”,将年检范围扩大到直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的企业内部重要设施、设备的审验,并美其名曰“上门年检,服务到企”。在没有法规依据或某项行政审批项目已经被国务院取消的情况下,仍规定企业未申请年检或者未通过年检,当事人就不能从事相关经营活动,或者一律停止某种具体行为,这一行为虽然名为实施企业年检,实际上已经变相为行政许可了。
第 1 页 以“指定社团审批”变相设定许可
实践中,有的行政机关为逃脱《行政许可法》的规制,对一些已经被国务院决定取消的审批事项,仍在部门文件中指定由某中介机构、学会或年会等社会团体审批;或者强制规定中介机构、学会或者年会等社会团体在章程中必须设立某事项的审批环节,若未经该社会团体的审批,经营者不得从事某种活动。比如,个别地方在办理个人独资企业注册时强调,要先经会计师事务所资产评估后方可办理注册。这样一来,不仅侵犯了中介机构、自律组织的自治权,还属于违法设定行政许可的行为。以“考核”、“培训”变相设定许可
《行政许可法》第五十四条规定:对赋予公民特定资格的行政许可,行政机关或者行业组织不得组织强制性的资格考试的考前培训。如某行政机关文件规定,某事项检验员应经省级以上主管部门考核合格或者必须经过由其组织的考试培训,发给结业证书后,才能从事某项活动。如果该检验员属行政机关的工作人员,则不是变相设定行政许可,属于岗前培训性质;如果该检验员不是行政机关的工作人员,未经考核或者培训合格,个人不得从事有关检验服务,就是变相行政许可了。
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笔者认为,包括工商部门在内的各级行政管理部门都应本着便民、利民的思想,积极应对、处理实施《行政许可法》过程中存在的上述问题,使《行政许可法》蕴涵的诸多立法宗旨、理念得到顺利体现。

国务院法制办、中央编办负责人就《关于严格控制新设行政许可的通知》答记者问

如果公民、法人或者其他组织以不正当手段取得了行政许可,该怎么处理?
行政许可法明确规定,被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的,应当予以撤销。
法律规定,申请人申请行政许可,应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况,并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的,行政机关不予受理或者不予行政许可,并给予警告;行政许可申请属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的,申请人在一年内不得再次申请该行政许可。
被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的,行政机关应当依法给予行政处罚;取得的行政许可属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的,申请人在三年内不得再次申请该行政许可;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
法律还规定,有下列情形之一的,作出行政许可决定的行政机关或者上级行政机关,根据利害关系人的请求或者依据职权,可以撤销行政许可:行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的;超越法定职权作出准予行政许可决定的;违反法定程序作出准予行政许可决定的;对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的;依法可以撤销行政许可的其他情形。依照有关条款的规定撤销行政许可,可能对公共利益造成重大损害的,不予撤销。
第 1 页 仅六类事项可设定行政许可
办一个企业,搞一个工程,动辄需要几十个甚至数百个公章,行政审批事项过多过滥,给普通百姓带来诸多烦恼。27日通过的行政许可法对行政审批的范围作出明确界定,规定只有六类事项可以设定行政许可。
这六类事项分别是:直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动,需要按照法定条件予以批准的事项;有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项;提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业,需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项;直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品,需要按照技术标准、技术规范,通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项;企业或者其他组织的设立等,需要确定主体资格的事项;法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。
这一法律还规定,如果上述事项通过下列方式能够予以规范的,可以不设行政许可:公民、法人或者其他组织能够自主决定的;市场竞争机制能够有效调节的;行业组织或者中介机构能够自律管理的;行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。
第 2 页 行政审批不得为地方保护主义提供“保护伞”
你的产品想进来,我设门槛拦住你,个别地区曾以政府规章或决定的形式,限制其他地区的商品在本地销售。27日通过的行政许可法明确禁止这种地方保护主义的做法。
行政许可法规定,可以设定行政许可的事项,尚未制定法律、行政法规的,地方性法规可以设定行政许可;尚未制定法律、行政法规和地方性法规的,因行政管理的需要,确需立即实施行政许可的,省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的,应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。
法律规定,地方性法规和省级政府规章,不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可;不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可,不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务,不得限制其他地区的商品进入本地区市场。
在制定行政许可法的过程中,一些委员建议,应取消省级政府规章设定行政许可的权力。全国人大法律委员会有关负责人表示,由于我国的省级行政区划比较大,各省、自治区、直辖市的经济、社会发展很不平衡,省级政府在全面负责本行政区域内经济、社会管理工作中,当出现地方性的特殊问题时,需要立即采取行政许可措施进行管理,而法律、行政法规未作规定,又来不及或者不需要制定地方性法规,在这种情况下,法律赋予省级政府规章一定的行政许可设定权是必要的。但是,对省级政府规章设定行政许可应有必要的限制,其设定的行政许可应当是临时性的。
第 3 页 行政审批不得收取任何费用
十届全国人大常委会第四次会议27日表决通过的行政许可法规定,行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查,不得收取任何费用。但是,法律、行政法规另有规定的,依照其规定。
行政许可法规定,行政机关提供行政许可申请书格式文本,不得收费。行政机关实施行政许可所需经费应当列入本行政机关的预算,由本级财政予以保障,按照批准的预算予以核拨。
法律规定,行政机关实施行政许可,依照法律、行政法规收取费用的,应当按照公布的法定项目和标准收费;所收取的费用必须全部上缴国库,任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分。财政部门不得以任何形式向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费用。按照这一法律,行政机关实施行政许可,擅自收费或者不按照法定项目和标准收费的,由其上级行政机关或者监察机关责令退还非法收取的费用;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。截留、挪用、私分或者变相私分实施行政许可依法收取的费用的,予以追缴;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
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法律还规定,行政机关实施监督检查,不得妨碍被许可人正常的生产经营活动,不得索取或者收受被许可人的财物,不得谋取其他利益。行政机关工作人员办理行政许可、实施监督检查,索取或者收受他人财物或者谋取其他利益,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予行政处分。
行政审批不能“一拖了事”
三年办不下一个企业的批文,为盖一个章跑断腿,目前个别行政机关在实施行政审批的过程中,今天推明天,明天推后天,让当事人感到十分无奈。27日通过的行政许可法从方便老百姓办事的角度考虑,对这一问题作出了明确规定:除可以当场作出行政许可决定的外,行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。
法律同时规定,二十日内不能作出决定的,经本行政机关负责人批准,可以延长十日,并应当将延长期限的理由告知申请人。但是,法律、法规另有规定的,依照其规定。依照本法有关条款规定,行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的,办理的时间不得超过四十五日;四十五日内不能办结的,经本级人民政府负责人批准,可以延长十五日,并应当将延长期限的理由告知申请人。依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可,下级行政机关应当自其受理行政许可申请之日起二十日内审查完毕。但是,法律、法规另有规定的,依照其规定。
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行政机关作出准予行政许可的决定,应当自作出决定之日起十日内向申请人颁发、送达行政许可证件,或者加贴标签、加盖检验、检测、检疫印章。
法律同时规定,行政机关作出行政许可决定,依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的,所需要时间不计算在有关条款规定的期限内。
行政许可应遵循便民原则
十届全国人大常委会第四次会议27日通过的行政许可法明确规定,实施行政许可,应当遵循便民的原则,提高办事效率,提供优质服务。
行政许可,也就是人们常说的行政审批,是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。目前,一些行政机关在实施行政许可的过程中,较少考虑行政许可申请人办事是否方便,申请人常常需要跑多个部门、往返多次,被形象地称为“跑断了脚、磨破了嘴”。
行政许可法把便民作为立法中最重要的原则之一,使这部法律充满了“亲民”色彩。法律规定,经国务院批准,省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则,可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的,该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请,统一送达行政许可决定。
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这部法律的便民原则还体现了信息时代的特色。法律规定,申请人可以委托代理人提出行政许可申请。行政许可申请可以通过信函、电报、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。
法律规定,行政机关对申请人提出的行政许可申请,应当根据下列情况分别作出处理:申请事项依法不需要取得行政许可的,应当即时告知申请人不受理;申请事项依法不属于本行政机关职权范围的,应当即时作出不予受理的决定,并告知申请人向有关行政机关申请;申请材料存在可以当场更正的错误的,应当允许申请人当场更正;申请材料不齐全或者不符合法定形式的,应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容,逾期不告知的,自收到申请材料之日起即为受理;申请事项属于本行政机关职权范围,申请材料齐全、符合法定形式,或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的,应当受理行政许可申请。
部门规章不得设定行政许可
国务院部门规章能否设定行政许可,是行政许可法制定中的热门话题之一。27日通过的行政许可法没有赋予国务院部门规章设定行政许可的权力。
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行政许可法规定,法律可以设定行政许可。尚未制定法律的,行政法规可以设定行政许可。必要时,国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后,除临时性行政许可事项外,国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律,或者自行制定行政法规。
据介绍,国务院提请审议的行政许可法草案,也未赋予国务院部门规章设定行政许可的权力。在全国人大常委会对草案进行审议时,有的委员建议增加国务院部门规章设定行政许可的权力。全国人大法律委员会有关负责人表示,国务院在进行行政审批制度改革中,决定取消国务院部门规章的行政许可设定权,是经过认真研究的,主要的考虑是各部门不宜自我授权,为本部门或本系统设定和扩大权力。至于各部门已经发布的确需继续实施的行政许可,在本法施行后,可由国务院制定行政法规或发布决定予以确认。
变更、撤销行政许可 公民合法权益受损须补偿
只要是公民、法人或其他组织依法取得的行政许可,行政机关不得随意变更、撤销,否则造成的损失,行政机关必须负责补偿。
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十届全国人大常委会第四次会议27日表决通过的行政许可法规定,公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。
按照这一法律规定,公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可,享有陈述权、申辩权;有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼;其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的,有权依法要求赔偿。
法律还规定,行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的,作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关,根据利害关系人的请求或者依据职权,可以撤销行政许可,被许可人的合法权益受到损害的,行政机关应当依法给予赔偿。
法律严禁违法转让行政许可
在我国,倒买倒卖行政审批批文的现象曾一度呈现泛滥之势。27日通过的行政许可法向这一行为说“不”,明确规定涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件,或者以其他形式非法转让行政许可的,被许可人将受到行政机关的行政处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
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提请审议的法律草案本来未就这一问题作出规定。在审议这部法律的过程中,有的常委会委员提出,公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可是否可以转让,行政许可法应当作出明确规定。全国人大法律委员会研究认为,依法取得行政许可,必须符合法定条件、标准。因此,被许可人取得的行政许可一般不得转让。只有特定事项依法取得的行政许可可以转让,但必须由法律、法规对这种转让作出明确规定,比如通过出让许可方式取得的土地使用权,有关法律规定被许可人可以依照法定条件和程序转让。
全国人大法律委员会有关负责人表示,这一规定十分必要。如果对行政许可转让不加严格限制,会给倒买倒卖许可证件等违法犯罪行为提供可乘之机,造成经济、社会秩序混乱。
设定行政审批应当听取各方意见
很多行政审批事项都与老百姓的利益息息相关。27日通过的行政许可法规定,起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案,拟设定行政许可的,起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见,并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。
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法律规定,行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价;对已设定的行政许可,认为通过本法规定的其他方式能够解决的,应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价,并将意见报告该行政许可的设定机关。公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。
法律规定,设定和实施行政许可,应当遵循公开、公平、公正的原则。有关行政许可的规定应当公布;未经公布的,不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果,除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外,应当公开。
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日前,国务院发布《关于严格控制新设行政许可的通知》。国务院法制办、中央编办负责人就《通知》有关问题回答了记者的提问。

问:国务院发布这个《通知》的主要背景及意义是什么?

答:党的十八大提出,深化行政审批制度改革,继续简政放权,推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》对减少和下放行政审批事项提出了明确要求。为了巩固行政审批制度改革成果,切实防止行政许可事项边减边增、明减暗增等现象,在总结行政审批制度改革和行政许可法实施经验的基础上,对严格控制新设行政许可作出明确要求、提出具体措施,十分必要,也充分表明国务院加快政府职能转变、继续简政放权的坚定决心。

《通知》的发布实施,是推进依法行政、建设法治政府的一项重要举措,对进一步理顺政府与市场、政府与社会的关系,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用,促进政府管理方式创新,具有重大意义。

问:起草《通知》的总体思路是什么?

答:一是总结这些年的立法工作经验,在行政许可法规定的范围内,对行政许可法有关行政许可设定、实施和监督的规定作从严明确和细化。
二是体现《国务院机构改革和职能转变方案》的精神和要求,把有关减少和下放行政审批的规定转化为严格新设行政许可的具体标准。
三是针对行政许可数量多的领域和事项,既在设定标准上提出严格要求,又从规范设定审查程序、加强设定监督方面作出具体规定。
四是对能够明确的标准、程序尽量作出明确要求,增强操作性和可执行性。

问:《通知》在严格行政许可设定标准方面提出了哪些要求?

答:明确行政许可设定标准是严格控制新设行政许可的前提。《通知》强调,今后起草法律草案、行政法规草案一般不新设行政许可,确需新设的,必须严格遵守行政许可法的规定,严格设定标准。在总结实践经验的基础上,《通知》对行政许可法有关行政许可设定的规定作了细化,提出了16项设定标准,主要有四个方面:

一是在保障企业和个人投资自主权,严格控制新设有关产品、生产经营活动的行政许可方面,提出对企业不使用政府性资金的投资活动,除重大和限制类固定资产投资项目外,不得设定行政许可;对产品实施行政许可的,除涉及人身健康、生命财产安全的外,不得对生产该产品的企业设定行政许可等。

二是在放宽市场准入,降低企业和个人的投资创业门槛,严格控制新设有关资质资格的行政许可方面,提出对人员能力水平评价的事项,除提供公共服务并且直接关系公共利益,需要具备特殊信誉、特殊条件或特殊技能的职业,确需设定行政许可的外,不得设定行政许可;对确需设定企业、个人资质资格的事项,原则上只能设定基础资质资格等。

三是在明确通过其他管理手段或措施能够解决,不得设定行政许可方面,提出通过严格执行现有管理手段和措施能够解决的事项,不得设定行政许可;通过技术标准、管理规范能够有效管理的事项,不得设定行政许可等。

四是在明确通过设定一个行政许可能够解决,不得设定多个行政许可方面,提出对同一事项,在一个管理环节设定行政许可能够解决的,不得在多个管理环节分别设定行政许可;通过修改现行法律、行政法规有关行政许可的规定能够解决的事项,不得设定新的行政许可等。

《通知》强调,国务院部门规章和规范性文件一律不得设定行政许可,不得以备案、登记、年检、监制、认定、认证、审定等形式变相设定行政许可,不得以非行政许可审批为名变相设定行政许可。除法律、行政法规外,对行政机关实施行政许可以及监督检查被许可人从事行政许可事项的活动,一律不得设定收费;不得借实施行政许可变相收费。

问:《通知》在规范行政许可设定审查程序方面提出了哪些要求?

答:行政许可设定审查程序是严格控制新设行政许可的重要保障。为进一步完善行政许可设定审查程序,增强审查论证的科学性,《通知》要求,法律草案、行政法规草案拟设定行政许可的,要深入调查研究,加强合法性、必要性和合理性审查论证。具体要求有四个方面:

一是起草单位对拟设定的行政许可,应当采取座谈会、论证会、听证会等多种形式,广泛听取有关组织、企业和公民的意见,同时征求国务院相关部门的意见。

二是起草单位向国务院报送法律草案、行政法规草案送审稿及其说明时,应当附拟设定行政许可的论证材料、各方面对拟设定行政许可的意见和意见采纳情况以及其他国家、地区的相关立法资料,论证材料应当包括合法性、必要性和合理性三方面论证内容。

三是国务院法制办应当对法律草案、行政法规草案拟设定的行政许可进行严格审查论证。对经研究论证认为拟设定的行政许可不符合行政许可法和本通知的规定或设定理由不充分的,不得设定行政许可。

四是涉及重大公共利益,需要及时实行行政许可管理的,经国务院常务会议讨论通过后采用发布决定的方式设定;国务院可以根据形势变化决定停止实施该项行政许可,确有必要长期实施的,及时提请全国人大及其常委会制定法律,或者制定行政法规。

问:《通知》在加强对设定行政许可的监督方面提出了哪些要求?

答:强化对设定行政许可的监督,对防止违法设定行政许可、增设行政许可条件、以各种形式变相设定行政许可以及违法设定行政许可收费等现象,具有重要作用。在这方面,《通知》提出了六项要求:

一是国务院部门要制定本部门负责实施的行政许可目录并向社会公布,行政许可项目发生变化的,要及时更新目录。

二是国务院部门要定期对其负责实施的行政许可实施情况进行评价,及时提出修改或废止建议。

三是起草法律、行政法规修订草案,起草单位要对该法律、行政法规设定的行政许可的实施情况进行重点评估,对没有达到预期效果或不适应经济社会发展要求的行政许可,应当提出修改或废止建议。

四是国务院有关部门要建立制度、畅通渠道,听取公民、法人或其他组织对其负责实施的行政许可提出的意见和建议。

五是国务院法制办要加强对国务院部门规章的备案审查,对设定行政许可、增设行政许可条件,以备案、登记、年检、监制、认定、认证、审定等形式变相设定行政许可,以非行政许可审批名义变相设定行政许可或违法设定行政许可收费的,要按照规定的程序严格处理、坚决纠正。

六是对违法设定行政许可、增设行政许可条件,违法实施行政许可,以及不依法履行监督职责或监督不力、造成严重后果的,有关机关要依照行政监察法、行政机关公务员处分条例等法律、行政法规的规定严格追究责任。

问:《通知》对地方人民政府严格控制新设行政许可提出了哪些要求?

答:地方人民政府也是实施行政许可法,严格控制新设行政许可的重要主体。《通知》对地方人民政府从两个方面提出要求:

【www.463.com】国务院发布《关于严格控制新设行政许可的通知》,作出行政许可决定的行政机关或者上级行政机关。一是地方人民政府要根据本通知的规定,结合各地实际,提出并执行严格控制新设行政许可的具体措施。

二是地方各级人民政府要按照行政许可法和本通知的规定,对规章和规范性文件进行一次全面清理,对违法设定行政许可、增设行政许可条件,以备案、登记、年检、监制、认定、认证、审定等形式变相设定行政许可,以非行政许可审批名义变相设定行政许可,以及违法设定行政许可收费或借实施行政许可变相收费的,要坚决纠正。

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