关于审理行政协议案件若干问题的规定,法院可以直接作出变更原具体行政行为的判决

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依据我国行政诉讼法的规定,一般情况下,人民法院的判决不能直接变更具体行政行为。对于违法的具体行政行为,由法院判决撤销,原具体行政行为被撤销后行政机关可以重新作出具体行政行为;对于合法的具体行政行为,人民法院判决维持,驳回原告的诉讼请求。这是一种非此即彼、非黑即白的选择。但是,如果对于违法的具体行政行为一律判决撤销后再由行政机关重新作出具体行政行政行为,对新的具体行政行为不服的,公民、法人或者其他组织要再次提起诉讼,由此导致循环诉讼、多次诉讼等现象,极为不利于保护公民、法人或者其他组织的合法权益。所以,我国行政诉讼法规定在显失公正的情况下,法院可以直接作出变更原具体行政行为的判决。《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第4款规定:“行政处罚显失公正的,可以判决变更。”简言之,变更判决是法院应原告的诉讼请求,直接以具有实际权利义务内容的司法判断代替了原来的行政行为。法律之所以规定在显失公正的情况下,法院可以作出变更具体行政行为的判决,目的是为了更直接、更充分地保护公民、法人或者其他组织的权利。

最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定来源:最高人民法院发布时间:2019-12-10
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中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案) 一、将第一条修改为:
为保证人民法院公正、及时审理行政案件,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权,根据宪法制定本法。
二、第二条增加一款,作为第二款: 前款所称行政机关,包括依照法律

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》已于2019年11月12日由最高人民法院审判委员会第1781次会议通过,现予公布,自2020年1月1日起施行。
最高人民法院 2019年11月27日

  中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)   一、将第一条修改为:
“为保证人民法院公正、及时审理行政案件,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权,根据宪法制定本法。”
  二、第二条增加一款,作为第二款:
“前款所称行政机关,包括依照法律、法规授权作出具体行政行为的组织。”
  三、增加一条,作为第三条:
“人民法院应当保障公民、法人或者其他组织的起诉权利,对应当受理的行政案件依法受理。
  “行政机关不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。被诉行政机关应当依法应诉。”
  四、将第十一条改为第十二条,第一款修改为:
“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:
  “(一)对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的;
  “(二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的;
  “(三)申请行政许可,行政机关拒绝或者不予答复,或者对准予、变更、延续、撤销、撤回、注销行政许可等决定不服的;
  “(四)申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的;
  “(五)认为行政机关侵犯其依法享有的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的;
  “(六)认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权的;
  “(七)认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的;
  “(八)认为行政机关违法集资、征收征用财产、摊派费用或者违法要求履行其他义务的;
  “(九)认为行政机关没有依法发给抚恤金或者支付最低生活保障待遇、社会保险待遇的;
  “(十)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”
  五、增加两条,作为第十四条、第六十六条:
  “第十四条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件不合法,在对具体行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。
  “第六十六条人民法院在审理行政案件中,发现本法第十四条规定的规范性文件不合法的,不作为认定具体行政行为合法的依据,并应当转送有权机关依法处理。”
  六、将第十三条改为第十六条,增加一款,作为第二款:
“高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件。”
  七、将第十四条改为第十七条,修改为:
“中级人民法院管辖下列第一审行政案件:
  “(一)专利、商标确权案件以及海关处理的案件;
  “(二)对国务院各部门或者县级以上地方人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件;
  “(三)本辖区内重大、复杂的案件。”
  八、将第二十条改为第二十三条,修改为:
“两个以上人民法院都有管辖权的案件,原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的,由最先立案的人民法院管辖。”
  九、将第二十三条改为第二十六条,修改为:
“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件。
  “下级人民法院对其管辖的第一审行政案件,认为需要由上级人民法院审理或者指定管辖的,可以报请上级人民法院决定。”
  十、将第二十四条改为第二十七条,第一款修改为:
“具体行政行为的相对人以及其他与具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权作为原告提起诉讼。”
  十一、将第二十五条改为第二十八条,增加一款,作为第三款:
“复议机关在法定期限内未作出复议决定,公民、法人或者其他组织起诉原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告;起诉复议机关不作为的,复议机关是被告。”
  将第四款改为第五款,修改为:
“行政机关委托的组织所作的具体行政行为,委托的行政机关是被告。”
  将第五款改为第六款,修改为:
“行政机关被撤销或者职权变更的,继续行使其职权的行政机关是被告。”
  十二、增加一条,作为第三十条:
“当事人一方人数众多的共同诉讼,可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力,但代表人变更、放弃诉讼请求,必须经被代表的当事人同意。”
  十三、将第二十七条改为第三十一条,修改为:
“公民、法人或者其他组织同被诉具体行政行为有利害关系但没有提起诉讼,或者同案件处理结果有利害关系的,可以作为第三人申请参加诉讼,或者由人民法院通知参加诉讼。
  “人民法院判决承担义务的第三人,有权依法提起上诉。”
  十四、将第二十九条改为第三十三条,第二款修改为:
“下列人员可以被委托为诉讼代理人:   “(一)律师、基层法律服务工作者;
  “(二)当事人的近亲属或者工作人员;
  “(三)当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。”
  十五、将第三十条改为第三十四条,修改为:
“代理诉讼的律师,可以依照规定查阅、复制本案有关材料,可以向有关组织和公民调查,收集证据。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的材料,应当依照法律规定保密。
  “经人民法院许可,当事人和其他诉讼代理人可以查阅、复制本案庭审材料,但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的除外。”
  十六、将第三十一条改为第三十五条,第一款修改为: “证据包括:
  “(一)书证;   “(二)物证;   “(三)视听资料;   “(四)电子数据;
  “(五)证人证言;   “(六)当事人的陈述;   “(七)鉴定意见;
  “(八)勘验笔录、现场笔录。”
  十七、将第三十二条改为第三十六条,增加一款,作为第二款:
“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。但是,被诉具体行政行为涉及第三人合法权益,第三人提供证据或者人民法院依法调取证据的除外。”
  十八、将第三十三条改为第三十七条,修改为:
“在诉讼过程中,被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。”
  十九、增加三条,作为第三十八条、第三十九条、第四十条:
  “第三十八条有下列情形之一,经人民法院准许,被告可以补充证据:
  “(一)被告在作出具体行政行为时已经收集了证据,但因不可抗力等正当事由不能提供的;
  “(二)原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的。
  “第三十九条原告可以提供证明具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的,不免除被告的举证责任。
  “第四十条在起诉被告未履行法定职责的案件中,原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外:
  “(一)被告应当依职权主动履行法定职责的;
  “(二)原告因正当理由不能提供证据的。
  “在行政赔偿和行政机关依法给予补偿的案件中,原告应当对具体行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任。”
  二十、将第三十四条改为二条,作为第四十一条、第四十二条,修改为:
  “第四十一条人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。
  “第四十二条人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是,不得为证明具体行政行为的合法性调取被告作出具体行政行为时未收集的证据。”
  二十一、增加一条,作为第四十三条:
“与本案有关的下列证据,原告或者第三人不能自行收集的,可以申请人民法院调取:
  “(一)由国家机关保存而须由人民法院调取的证据;
  “(二)涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据;
  “(三)确因客观原因不能自行收集的其他证据。”
  二十二、增加一条,作为第四十五条:
“证据应当在法庭上出示,并由当事人互相质证。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据,不得在公开开庭时出示。
  “人民法院应当按照法定程序,全面、客观地审查核实证据。对未采纳的证据应当说明理由。
  “以非法手段取得的证据,不得作为认定案件事实的根据。”
  二十三、增加一条,作为第四十九条:
“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的,公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的,从其规定。
  “公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关不履行的,起诉期限不受前款规定的限制。”
  二十四、将第四十条改为第五十条,修改为:
“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于当事人自身的原因超过起诉期限的,被耽误的时间不计算在起诉期限内。因人身自由受限制而不能提起诉讼的,人身自由受限制的时间不计算在起诉期限内。
  “公民、法人或者其他组织因其他特殊情况耽误起诉期限的,在障碍消除后的十日内,可以申请延长期限,是否准许由人民法院决定。”
  二十五、增加二条,作为第五十一条、第五十二条:
  “第五十一条起诉应当向人民法院递交起诉状,并按照被告人数提出副本。
  “书写起诉状确有困难的,可以口头起诉,由人民法院记入笔录,出具注明日期的书面凭证,并告知对方当事人。
  “第五十二条人民法院应当在接到起诉状时当场予以登记,并出具注明日期的书面凭证。起诉状内容欠缺或者有其他错误的,应当给予指导和释明,并一次性告知当事人补正。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不受理。
  “对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证,以及不一次性告知当事人补正起诉状内容的,当事人可以向上级人民法院投诉,上级人民法院应当责令改正,并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”
  二十六、将第四十一条改为第五十三条,第一项修改为:
“原告是符合本法第二十七条规定的公民、法人或者其他组织”。
  二十七、将第四十二条改为第五十四条,修改为:
“起诉符合本法第五十三条规定的,人民法院应当在接到起诉状或者口头起诉之日起七日内立案,并通知当事人;不符合起诉条件的,应当在七日内作出裁定书,不予受理。裁定书应当载明不予受理的理由。原告对裁定不服的,可以提起上诉。
  “人民法院在七日内既不立案,又不作出裁定书的,当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的,应当立案、审理,也可以指定其他下级人民法院立案、审理。”
  二十八、将第七章分为五节,增加节名,规定:
“第一节一般规定”,内容为第五十五条至第六十六条;“第二节第一审普通程序”,内容为第六十七条至第七十八条;“第三节简易程序”,内容为第七十九条、第八十条;“第四节第二审程序”,内容为第八十一条至第八十五条;“第五节审判监督程序”,内容为第八十六条至第八十九条。
  二十九、将第四十三条改为第六十七条,第一款修改为:
“人民法院应当在立案之日起五日内,将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件,并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内,将答辩状副本发送原告。”
  三十、将第四十四条改为第五十八条,修改为:
“诉讼期间,不停止具体行政行为的执行。但有下列情形之一的,裁定停止具体行政行为的执行:
  “(一)被告认为需要停止执行的;
  “(二)原告或者利害关系人申请停止执行,人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失,并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的;
  “(三)人民法院认为该具体行政行为的执行将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;
  “(四)法律、法规规定停止执行的。
  “当事人对停止执行或者不停止执行的裁定不服的,可以申请复议一次。”
  三十一、将第四十五条改为第五十五条,增加一款,作为第二款:
“涉及商业秘密的案件,当事人申请不公开审理的,可以不公开审理。”
  三十二、增加一条,作为第五十九条:
“人民法院对起诉行政机关没有依法发给抚恤金、最低生活保障费和支付工伤、医疗社会保险金案件,权利义务关系明确、不先予执行将严重影响原告生活的,可以根据原告的申请,裁定先予执行。
  “当事人对先予执行裁定不服的,可以申请复议一次。复议期间不停止裁定的执行。”
  三十三、将第四十八条改为第六十条,修改为:
“经人民法院传票传唤,原告无正当理由拒不到庭,或者未经法庭许可中途退庭的,可以按照撤诉处理;被告无正当理由拒不到庭,或者未经法庭许可中途退庭的,可以缺席判决。”
  三十四、将第四十九条改为第六十一条,修改为:
“诉讼参与人或者其他人有下列行为之一的,人民法院可以根据情节轻重,予以训诫、责令具结悔过或者处一万元以下的罚款、十五日以下的拘留;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
  “(一)有义务协助调查、执行的人,对人民法院的协助调查决定、协助执行通知书,无故推拖、拒绝或者妨碍执行的;
  “(二)被告经传票传唤无正当理由拒不到庭,或者未经法庭许可中途退庭的;
  “(三)伪造、隐藏、毁灭证据,妨碍人民法院审理案件的;
  “(四)指使、贿买、胁迫他人作伪证或者威胁、阻止证人作证的;
  “(五)隐藏、转移、变卖、毁损已被查封、扣押、冻结的财产的;
  “(六)以暴力、威胁或者其他方法阻碍人民法院工作人员执行职务或者扰乱人民法院工作秩序的;
  “(七)对人民法院工作人员、诉讼参与人、协助执行人侮辱、诽谤、诬陷、殴打或者打击报复的。
  “人民法院对有前款规定的行为之一的单位,可以对其主要负责人或者直接责任人员依照前款规定予以罚款、拘留;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  “罚款、拘留须经人民法院院长批准。当事人不服的,可以向上一级人民法院申请复议一次。复议期间不停止执行。”
  三十五、将第五十条改为第六十二条,修改为:
“人民法院审理行政案件,不适用调解。但是,行政赔偿和行政机关依法给予补偿的案件除外。”
  三十六、增加一条,作为第六十三条:
“在行政诉讼中,当事人申请一并解决因具体行政行为影响民事权利义务关系引起的民事争议的,人民法院可以一并审理。人民法院决定一并审理的,当事人不得对该民事争议再提起民事诉讼。
  “当事人对行政机关就民事争议所作的裁决不服提起行政诉讼的,人民法院依申请可以对民事争议一并审理。
  “在行政诉讼中,人民法院认为该行政案件审理需以民事诉讼的裁判为依据的,裁定中止行政诉讼。”
  三十七、将第五十三条改为第六十五条第三款,修改为:
“人民法院审理行政案件,参照规章;认为规章之间不一致的,由最高人民法院送请国务院作出裁决。”
  三十八、将第五十四条改为六条,作为第六十八条、第六十九条、第七十一条、第七十二条、第七十三条、第七十四条,修改为:
  “第六十八条具体行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,或者原告要求被告履行职责理由不成立的,人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
  “第六十九条具体行政行为有下列情形之一,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出具体行政行为:
  “(一)主要证据不足的;   “(二)适用法律、法规错误的;
  “(三)违反法定程序,且可能对原告权利产生实际影响的;
  “(四)超越职权的;   “(五)滥用职权的。
  “第七十一条人民法院经过审理,查明被告不履行或者拖延履行法定职责的,判决被告在一定期限内履行。
  “第七十二条人民法院经过审理,查明被告依法负有给付义务的,判决被告履行给付义务。
  “第七十三条有下列情形之一的,人民法院判决确认具体行政行为违法或者无效:
  “(一)具体行政行为应当依法被判决撤销,但撤销该具体行政行为将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;
  “(二)具体行政行为应当依法被判决撤销,但不具有可撤销内容的;
  “(三)具体行政行为程序违法,但未对原告权利产生实际影响的;
  “(四)被告不履行或者拖延履行法定职责应当判决履行,但判决履行已没有意义的;
  “(五)被告撤销或者变更原违法具体行政行为,原告不撤诉,仍要求对原具体行政行为的违法性作出确认的;
  “(六)原告提出具体行政行为无效,理由成立的。
  “人民法院作出前款规定的判决时,可以同时判决责令被告采取补救措施;给原告造成损失的,依法判决被告承担赔偿责任。
  “第七十四条行政处罚显失公正,或者其他具体行政行为涉及对款额的确定或者认定确有错误的,人民法院可以判决变更。
  “人民法院判决变更,不得加重原告的义务或者减少原告的利益。但利害关系人同为原告,且诉讼请求相反的除外。”
  三十九、增加二条,作为第七十五条、第七十六条:
  “第七十五条人民法院对公开审理或者不公开审理的案件,一律公开宣告判决。
  “当庭宣判的,应当在十日内发送判决书;定期宣判的,宣判后立即发给判决书。
  “宣告判决时,必须告知当事人上诉权利、上诉期限和上诉的法院。
  “第七十六条公众可以查阅发生法律效力的判决书、裁定书,但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的除外。”
  四十、增加二条,作为第七十九条、第八十条:
  “第七十九条人民法院审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的下列第一审行政案件,可以适用简易程序:
  “(一)被诉具体行政行为是依法当场作出的;
  “(二)案件涉及款额一千元以下的;
  “(三)当事人各方同意适用简易程序的。
  “发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序。
  “第八十条适用简易程序审理的行政案件,由审判员一人独任审理,并应当在立案之日起四十五日内审结。”
  四十一、将第五十九条改为第八十二条,修改为:
“人民法院对上诉案件,应当组成合议庭,开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人,对没有提出新的事实、证据或者理由,合议庭认为不需要开庭审理的,也可以不开庭审理。”
  四十二、增加一条,作为第八十三条:
“人民法院审理上诉案件,应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉具体行政行为进行全面审查。”
  四十三、将第六十一条改为第八十五条,修改为:
“人民法院审理上诉案件,按照下列情形,分别处理:
  “(一)原判决、裁定认定事实清楚,适用法律、法规正确的,判决驳回上诉,维持原判决、裁定;
  “(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的,依法改判、撤销或者变更;
  “(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的,发回原审人民法院重审,或者查清事实后改判;
  “(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的,裁定撤销原判决,发回原审人民法院重审。
  “原审人民法院对发回重审的案件作出判决后,当事人提起上诉的,第二审人民法院不得再次发回重审。
  “人民法院审理上诉案件,需要改变原判决的,应当同时对被诉具体行政行为作出判决。”
  四十四、将第六十二条改为第八十六条,修改为:
“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定,认为确有错误的,可以向上一级人民法院申请再审,但判决、裁定不停止执行。”
  四十五、增加一条,作为第八十七条:
“当事人的申请符合下列情形之一的,人民法院应当再审:
  “(一)不予受理或者驳回起诉确有错误的;
  “(二)有新的证据,足以推翻原判决、裁定的;
  “(三)原判决、裁定认定事实的证据不确实、不充分、未经质证或者系伪造的;
  “(四)原判决、裁定适用法律、法规确有错误的;
  “(五)违反法律规定的诉讼程序,可能影响公正审判的;
  “(六)原判决、裁定遗漏诉讼请求的;
  “(七)据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的;
  “(八)审判人员在审理该案件时有贪污受贿,徇私舞弊,枉法裁判行为的。”
  四十六、将第六十三条改为第八十八条,修改为:
“各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定,发现确有错误,认为需要再审的,应当提交审判委员会讨论决定。
  “最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现确有错误的,有权提审或者指令下级人民法院再审。”
  四十七、将第六十四条改为第八十九条,修改为:
“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第八十七条规定情形之一的,应当提出抗诉。
  “地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第八十七条规定情形之一的,可以向同级人民法院提出检察建议,并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。
  “地方各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,有权向同级人民法院提出检察建议。”
  四十八、将第六十五条改为三条,作为第九十条、第九十一条、第九十二条:
  “第九十条当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定、调解书。
  “第九十一条公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定、调解书的,行政机关或者第三人可以向第一审人民法院申请强制执行,或者由行政机关依法强制执行。
  “第九十二条行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的,第一审人民法院可以采取以下措施:
  “(一)对应当归还的罚款或者应当给付的款额,通知银行从该行政机关的帐户内划拨;
  “(二)在规定期限内不履行的,从期满之日起,对该行政机关按日处五十元至一百元的罚款;
  “(三)将行政机关拒绝履行的情况予以公告;
  “(四)向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。接受司法建议的机关,根据有关规定进行处理,并将处理情况告知人民法院;
  “(五)拒不履行判决、裁定、调解书,社会影响恶劣的,可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留;情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任。”
  四十九、将第六十七条改为第十五条,修改为:
“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,造成损害的,有权依照《中华人民共和国国家赔偿法》的规定请求赔偿。”
  五十、增加一条,作为第九十七条:
“人民法院审理行政案件,本法没有规定的,适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”
  五十一、删去第三十五条、第九章的章名、第六十八条、第六十九条、第七十二条。
  行政诉讼法的有关章及条文序号根据本修正案作相应调整。   附件:
《中华人民共和国行政诉讼法》修正前后对照表
  关于《中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)》的说明
  行政诉讼法于1989年由第七届全国人大第二次会议通过,1990年10月1日起实施。这部被称为“民告官”的法律规定了行政诉讼程序的基本规则,实施以来,在解决行政争议,推进依法行政,保护公民、法人和其他组织的合法权益等方面,发挥了重要作用。同时,随着社会主义民主法制建设的深入推进,行政诉讼制度与社会经济发展不协调、不适应的问题也日渐突出。人民群众对行政诉讼中存在的“立案难、审理难、执行难”等突出问题反映强烈。为解决这些突出问题,适应依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设的新要求,有必要对行政诉讼法予以修改完善。
  近年来,许多全国人大代表和有关方面陆续提出修改行政诉讼法的意见和建议。法制工作委员会从2009年开始着手行政诉讼法的修改调研工作,先后到山东、湖南等多地进行调研,听取基层人民法院、地方政府部门的意见和建议。采取旁听案件审理、阅卷、派人到行政审判一线蹲点等多种方式了解行政诉讼实践的情况。多次召开国务院部门、学者和律师座谈会,听取意见。今年11月又分两次召开17个省、自治区、直辖市人大法制机构、政府法制部门、人民法院和人民检察院参加的座谈会。按照党的十八届三中全会精神和各方面的意见,修改工作把握以下几点:
一是维护行政诉讼制度的权威性,针对现实中的突出问题,强调依法保障公民、法人和其他组织的诉讼权利;二是坚持我国行政诉讼制度的基本原则,维护行政权依法行使和公民、法人和其他组织寻求司法救济渠道畅通的平衡,保障人民法院依法独立行使审判权;三是坚持从实际出发,循序渐进,逐步完善;四是总结行政审判实践的经验,把经实践证明的有益经验上升为法律。经与最高人民法院、国务院法制办公室等方面沟通协商、反复研究,在充分论证并取得基本共识的基础上,形成了行政诉讼法修正案(草案)。现就主要问题说明如下:
  一、关于保障当事人的诉讼权利
  行政诉讼面临的“三难”,最突出的是立案难。公民、法人或者其他组织与政府机关及其工作人员产生纠纷,行政机关不愿当被告,法院不愿受理,导致许多应当通过诉讼解决的纠纷进入信访渠道,在有些地方形成了“信访不信法”的局面。为通畅行政诉讼的入口,建议从五个方面完善对当事人的诉权保护:
  1.明确人民法院和行政机关应当保障当事人的起诉权利。增加规定:
人民法院应当保障公民、法人或者其他组织的起诉权利,对应当受理的行政案件依法受理。行政机关不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。被诉行政机关应当依法应诉。(修正案草案第三条)
  2.扩大受案范围。将行政机关侵犯公民、法人或者其他组织依法享有的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权,行政机关侵犯农村土地承包经营权,行政机关违法集资、征收征用财产、摊派费用,行政机关没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇等纳入受案范围。(修正案草案第四条)
  3.明确可以口头起诉,方便当事人行使诉权。增加规定:
起诉应当向人民法院递交起诉状,并按照被告人数提出副本。书写起诉状确有困难的,可以口头起诉,由人民法院记入笔录,出具注明日期的书面凭证,并告知对方当事人。(修正案草案第二十五条)
  4.强化受理程序约束。增加规定:
一是人民法院应当在接到起诉状时当场予以登记,并出具注明日期的书面凭证。起诉状内容欠缺或者有其他错误的,应当给予指导和释明,并一次性告知当事人补正。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不受理。二是起诉符合条件的,人民法院应当在接到起诉状或者口头起诉之日起七日内立案,并通知当事人;不符合起诉条件的,应当在七日内作出裁定书,不予受理。裁定书应当载明不予受理的理由。原告对裁定不服的,可以提起上诉。三是人民法院在七日内既不立案,又不作出裁定书的,当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的,应当立案、审理,也可以指定其他下级人民法院立案、审理。(修正案草案第二十五条、第二十七条)
  5.明确人民法院的相应责任。增加规定:
对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证,以及不一次性告知当事人补正起诉状内容的,当事人可以向上级人民法院投诉,上级人民法院应当责令改正,并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。(修正案草案第二十五条)
  二、关于对规范性文件的附带审查
  实践中,有些具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益,是地方政府及其部门制定的规范性文件中越权错位等规定造成的。为从根本上减少违法具体行政行为,可以由法院在审查具体行政行为时应公民、法人或者其他组织的申请对规章以下的规范性文件进行附带审查,不合法的,转送有权机关处理。这符合我国宪法和法律有关人大对政府、政府对其部门以及下级政府进行监督的基本原则,也有利于纠正相关规范性文件的违法问题。建议增加规定:
一是公民、法人或者其他组织认为具体行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件不合法,在对具体行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。二是人民法院在审理行政案件中,发现上述规范性文件不合法的,不作为认定具体行政行为合法的依据,并应当转送有权机关依法处理。(修正案草案第五条)
  三、关于完善管辖制度
  现行行政诉讼法规定,基层人民法院管辖第一审行政案件。为了解决行政案件审理难问题,减少地方政府对行政审判的干预,在总结现行做法的基础上,根据党的十八届三中全会关于探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的精神,建议增加规定:
一是高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件。二是对县级以上地方人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件,由中级人民法院管辖。(修正案草案第六条、第七条)
  四、关于完善诉讼参加人制度
  1.明确原告资格。现行行政诉讼法关于原告资格的规定比较原则。实践中,有的将行政诉讼原告仅理解为具体行政行为的相对人,排除了其他利害关系人。建议明确:
具体行政行为的相对人以及其他与具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权作为原告提起诉讼。(修正案草案第十条)
  2.进一步明确被告资格。根据实践需要,建议增加规定:
一是复议机关在法定期限内未作出复议决定,公民、法人或者其他组织起诉原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告;起诉复议机关不作为的,复议机关是被告。二是行政机关职权变更的,继续行使其职权的行政机关是被告。(修正案草案第十一条)
  3.增加诉讼代表人制度。现行行政诉讼法规定了共同诉讼,但未规定诉讼代表人制度。为了提高司法效率,建议参照民事诉讼法,增加规定:
当事人一方人数众多的共同诉讼,可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力,但代表人变更、放弃诉讼请求,必须经被代表的当事人同意。(修正案草案第十二条)
  4.细化第三人制度。现行行政诉讼法有关第三人的规定较为原则。实践中,行政诉讼涉及第三方利益的情形逐渐增多,完善第三人制度有利于解决行政争议。建议规定:
公民、法人或者其他组织同被诉具体行政行为有利害关系但没有提起诉讼,或者同案件处理结果有利害关系的,可以作为第三人申请参加诉讼,或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决承担义务的第三人,有权依法提起上诉。(修正案草案第十三条)
  五、关于完善证据制度
  现行行政诉讼法有关证据的规定较为简单,建议总结现行做法,作如下补充修改:
  1.明确被告逾期不举证的后果。针对被告不举证或者拖延举证的情况,增加规定:
被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。但是,被诉具体行政行为涉及第三人合法权益,第三人提供证据或者人民法院依法调取证据的除外。(修正案草案第十七条)
  2.完善被告的举证制度。现行行政诉讼法规定在诉讼过程中,被告不得自行向原告和证人收集证据。为了查明事实,增加规定:
在两种情形下,经人民法院准许,被告可以补充证据,一是被告在作出具体行政行为时已经收集了证据,但因不可抗力等正当事由不能提供的;二是原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的。(修正案草案第十九条)
  3.明确原告的举证责任。现行行政诉讼法没有规定原告的举证责任。但在有些情况下,如果原告不举证,就难以查清事实,作出正确的裁判。因此,需要原告承担一定的举证责任,增加规定:
在起诉被告未履行法定职责的案件中,原告应当提供其向被告提出申请的证据。在行政赔偿和行政机关依法给予补偿的案件中,原告应当对具体行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任。(修正案草案第十九条)
  4.完善人民法院调取证据制度。为了规范人民法院依申请调取证据行为,增加规定:
与本案有关的下列证据,原告或者第三人不能自行收集的,可以申请人民法院调取,一是由国家机关保存而须由人民法院调取的证据;二是涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据;三是确因客观原因不能自行收集的其他证据。(修正案草案第二十一条)
  5.明确证据的适用规则。为了规范证据使用,增强判决的公正性和说服力,增加规定:
证据应当在法庭上出示,并由当事人互相质证。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据,不得在公开开庭时出示。人民法院应当按照法定程序,全面、客观地审查核实证据。对未采纳的证据应当说明理由。以非法手段取得的证据,不得作为认定案件事实的根据。(修正案草案第二十二条)
  六、关于完善民事争议和行政争议交叉的处理机制
  有些具体行政行为引起的争议,往往伴随着相关的民事争议。这两类争议依照行政诉讼法和民事诉讼法分别立案,分别审理,浪费了司法资源,有的还导致循环诉讼,影响司法效率,不利于保护当事人的合法权益。根据实践中行政争议与相关民事争议一并审理的做法,建议增加规定:
一是在行政诉讼中,当事人申请一并解决因具体行政行为影响民事权利义务关系引起的民事争议的,人民法院可以一并审理。人民法院决定一并审理的,当事人不得对该民事争议再提起民事诉讼。二是当事人对行政机关就民事争议所作的裁决不服提起行政诉讼的,人民法院依申请可以对民事争议一并审理。三是在行政诉讼中,人民法院认为该行政案件审理需以民事诉讼的裁判为依据的,裁定中止行政诉讼。(修正案草案第三十六条)
  七、关于完善判决形式
  现行行政诉讼法规定了维持判决、撤销判决、履行判决和变更判决等四类判决形式。这些判决形式已不能完全适应审判实际需要,应予修改完善。建议作如下补充修改:
  1.以判决驳回原告诉讼请求代替维持判决。根据审判实际需要,规定:
具体行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,或者原告要求被告履行职责理由不成立的,人民法院判决驳回原告的诉讼请求。(修正案草案第三十八条)
  2.增加给付判决。根据审判实际需要,规定:
人民法院经过审理,查明被告依法负有给付义务的,判决被告履行给付义务。(修正案草案第三十八条)
  3.增加确认违法或者无效判决。根据审判实际需要,规定:
在六种情形下,人民法院判决确认具体行政行为违法或者无效,一是具体行政行为应当依法被判决撤销,但撤销该具体行政行为将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;二是具体行政行为应当依法被判决撤销,但不具有可撤销内容的;三是具体行政行为程序违法,但未对原告权利产生实际影响的;四是被告不履行或者拖延履行法定职责应当判决履行,但判决履行已没有意义的;五是被告撤销或者变更原违法具体行政行为,原告不撤诉,仍要求对原具体行政行为的违法性作出确认的;六是原告提出具体行政行为无效,理由成立的。同时规定,人民法院判决确认具体行政行为违法或者无效,可以同时判决责令被告采取补救措施,给原告造成损失的,依法判决被告承担赔偿责任。(修正案草案第三十八条)
  4.扩大变更判决范围。根据审判实际需要,规定:
行政处罚显失公正,或者其他具体行政行为涉及对款额的确定或者认定确有错误的,人民法院可以判决变更。人民法院判决变更,不得加重原告的义务或者减少原告的利益。但利害关系人同为原告,且诉讼请求相反的除外。(修正案草案第三十八条)
  八、关于增加简易程序
  现行行政诉讼法未规定简易程序。增加简易程序,有利于提高审判效率,降低诉讼成本。总结现行做法,建议增加规定:
人民法院审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的第一审行政案件,可以适用简易程序,一是被诉具体行政行为是依法当场作出的;二是案件涉及款额一千元以下的;三是当事人各方同意适用简易程序的。发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序。同时规定,适用简易程序审理的行政案件,由审判员一人独任审理,并应当在立案之日起四十五日内审结。(修正案草案第四十条)
  九、关于加强人民检察院对行政诉讼的监督
  现行行政诉讼法规定,人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。对已经发生法律效力的判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,有权提出抗诉。新修改的民事诉讼法细化了检察机关对民事诉讼的监督,建议参照民事诉讼法,增加规定:
一是最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现存在再审法定情形的,应当提出抗诉。二是地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现存在再审法定情形的,可以向同级人民法院提出检察建议,并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。三是地方各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,有权向同级人民法院提出检察建议。(修正案草案第四十七条)
  十、关于进一步明确行政机关不执行法院判决的责任
  当前,行政机关不执行法院判决的问题仍较为突出。为增强法律规定的可执行性,建议增加规定:
一是将行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的情况予以公告。二是拒不履行判决、裁定、调解书,社会影响恶劣的,可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。(修正案草案第四十八条)
  此外,修正案草案对先予执行、审判公开、再审条件等问题也作了补充完善。有关方面还提出了其他一些问题和修改意见,这些问题可以在提请常委会会议审议后继续深入研究。

法释〔2019〕17号

最高人民法院

关于审理行政协议案件若干问题的规定

为依法公正、及时审理行政协议案件,根据《中华人民共和国行政诉讼法》等法律的规定,结合行政审判工作实际,制定本规定。

第一条
行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。

第二条
公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理:

政府特许经营协议;

土地、房屋等征收征用补偿协议;

矿业权等国有自然资源使用权出让协议;

政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议;

符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议;

其他行政协议。

第三条
因行政机关订立的下列协议提起诉讼的,不属于人民法院行政诉讼的受案范围:

行政机关之间因公务协助等事由而订立的协议;

行政机关与其工作人员订立的劳动人事协议。

第四条
因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷,公民、法人或者其他组织作为原告,以行政机关为被告提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理。

因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的,委托的行政机关是被告。

第五条
下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理:

参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动,认为行政机关应当依法与其订立行政协议但行政机关拒绝订立,或者认为行政机关与他人订立行政协议损害其合法权益的公民、法人或者其他组织;

认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人;

其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。

第六条
人民法院受理行政协议案件后,被告就该协议的订立、履行、变更、终止等提起反诉的,人民法院不予准许。

第七条
当事人书面协议约定选择被告所在地、原告所在地、协议履行地、协议订立地、标的物所在地等与争议有实际联系地点的人民法院管辖的,人民法院从其约定,但违反级别管辖和专属管辖的除外。

第八条
公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼,生效法律文书以涉案协议属于行政协议为由裁定不予立案或者驳回起诉,当事人又提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理。

第九条
在行政协议案件中,行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指:

请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为,或者确认该行政行为违法;

请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务;

请求判决确认行政协议的效力;

请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议;

关于审理行政协议案件若干问题的规定,法院可以直接作出变更原具体行政行为的判决。请求判决撤销、解除行政协议;

请求判决行政机关赔偿或者补偿;

其他有关行政协议的订立、履行、变更、终止等诉讼请求。

第十条
被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。

原告主张撤销、解除行政协议的,对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。

对行政协议是否履行发生争议的,由负有履行义务的当事人承担举证责任。

第十一条
人民法院审理行政协议案件,应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。

原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的,人民法院应当针对其诉讼请求,对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。

第十二条
行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的,人民法院应当确认行政协议无效。

人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。

行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的,人民法院可以确认行政协议有效。

第十三条
法律、行政法规规定应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议,在一审法庭辩论终结前未获得批准的,人民法院应当确认该协议未生效。

行政协议约定被告负有履行批准程序等义务而被告未履行,原告要求被告承担赔偿责任的,人民法院应予支持。

第十四条
原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销,人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的,可以依法判决撤销该协议。

第十五条
行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后,当事人因行政协议取得的财产,人民法院应当判决予以返还;不能返还的,判决折价补偿。

因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销,可以同时判决责令被告采取补救措施;给原告造成损失的,人民法院应当判决被告予以赔偿。

第十六条
在履行行政协议过程中,可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形,被告作出变更、解除协议的行政行为后,原告请求撤销该行为,人民法院经审理认为该行为合法的,判决驳回原告诉讼请求;给原告造成损失的,判决被告予以补偿。

被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以责令被告重新作出行政行为。

被告变更、解除行政协议的行政行为违法,人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施;给原告造成损失的,判决被告予以赔偿。

第十七条
原告请求解除行政协议,人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的,可以判决解除该协议。

第十八条
当事人依据民事法律规范的规定行使履行抗辩权的,人民法院应予支持。

第十九条
被告未依法履行、未按照约定履行行政协议,人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定,结合原告诉讼请求,判决被告继续履行,并明确继续履行的具体内容;被告无法履行或者继续履行无实际意义的,人民法院可以判决被告采取相应的补救措施;给原告造成损失的,判决被告予以赔偿。

原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的,人民法院应予支持。

第二十条
被告明确表示或者以自己的行为表明不履行行政协议,原告在履行期限届满之前向人民法院起诉请求其承担违约责任的,人民法院应予支持。

第二十一条
被告或者其他行政机关因国家利益、社会公共利益的需要依法行使行政职权,导致原告履行不能、履行费用明显增加或者遭受损失,原告请求判令被告给予补偿的,人民法院应予支持。

第二十二条
原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任,人民法院经审理认为行政协议无效的,应当向原告释明,并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议无效;因被告的行为造成行政协议无效的,人民法院可以依法判决被告承担赔偿责任。原告经释明后拒绝变更诉讼请求的,人民法院可以判决驳回其诉讼请求。

第二十三条 人民法院审理行政协议案件,可以依法进行调解。

人民法院进行调解时,应当遵循自愿、合法原则,不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

第二十四条
公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务,经催告后不履行,行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼,且仍不履行,协议内容具有可执行性的,行政机关可以向人民法院申请强制执行。

法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权,公民、法人或者其他组织未按照约定履行义务,经催告后不履行,行政机关可以依法作出处理决定。公民、法人或者其他组织在收到该处理决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼,且仍不履行,协议内容具有可执行性的,行政机关可以向人民法院申请强制执行。

第二十五条
公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的,诉讼时效参照民事法律规范确定;对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的,起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。

第二十六条
行政协议约定仲裁条款的,人民法院应当确认该条款无效,但法律、行政法规或者我国缔结、参加的国际条约另有规定的除外。

第二十七条
人民法院审理行政协议案件,应当适用行政诉讼法的规定;行政诉讼法没有规定的,参照适用民事诉讼法的规定。

人民法院审理行政协议案件,可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。

第二十八条
2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的,适用行政诉讼法及本规定。

2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的,适用当时的法律、行政法规及司法解释。

第二十九条
本规定自2020年1月1日起施行。最高人民法院以前发布的司法解释与本规定不一致的,适用本规定。

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